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REPORTAGEM - Publicada na Edição 29 - Abril -
2009

Mola propulsora

Onde a cobrança pelo uso da água virou
realidade, os investimentos dos comitês de bacia já representam um
terço do necessário para salvar os rios

Por José Alberto Gonçalves

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Processo muito lento, complexo e
emperrado pela sobreposição de leis estaduais e federais regulando
rios de uma mesma bacia, mas controlados ou pela União ou pelos
estados.  Não faltam nós a serem desatados no processo de
implementação da cobrança pelo uso da água no Brasil (leia
quadro).  O que poucos perceberam, porém, é que, onde o
instrumento virou realidade, o dinheiro arrecadado já funciona como
mola propulsora de investimentos, sobretudo em tratamento de
esgoto.  E mais: a aplicação dos recursos arrecadados segue
lógica inversa à do modelo centralizado, historicamente predominante
no setor hídrico nacional.

A cobrança pelo uso da água é um dos seis instrumentos de gestão
dos recursos hídricos previstos na Lei 9.433, a Lei das Águas,
promulgada em janeiro de 1997. Tem como finalidade induzir ao uso
racional da água, especialmente em bacias com sérios problemas de
escassez, poluição e conflitos entre usuários.  No caso das
bacias federais, a Agência Nacional de Águas (ANA) cobra usuários da
água bruta (retirada diretamente dos rios), principalmente
indústrias, agricultores e empresas de saneamento.  Quanto mais
água é captada e mais efluentes não tratados são lançados nos rios,
mais elevado é o valor da cobrança.

É distinta da conta de água paga pelos consumidores residenciais,
que cobre apenas custos de tratamento e distribuição.  O
dinheiro arrecadado pela ANA é repassado às agências de água das
bacias, que, entre outras funções, são incumbidas de aplicá-lo
segundo as prioridades estabelecidas pelos comitês no plano de
bacia.

Nesse novo modelo descentralizado de gestão da
água, os recursos da cobrança são investidos conforme as diretrizes
e prioridades definidas no plano de bacia, que estabelece metas de
recuperação ambiental e orça os gastos necessários para
atingi-las. O planejamento de ações de melhoria ambiental na
bacia possibilita aos comitês avaliar potenciais conflitos pelo uso
da água e os principais problemas de qualidade e escassez de maneira
mais integrada, pois os rios não respeitam limites de municípios, de
estados, e nem de países.

No PCJ, o orçamento este ano é previsto em R$ 40 milhões, em uma
conta que soma a cobrança federal e a estadual e o repasse de R$ 5
milhões do Fundo Estadual de Recursos Hídricos (Fehidro) de São
Paulo.  Como a contrapartida exigida nos projetos é de 35%, em
média, é possível projetar investimento aproximado de R$ 60 milhões
este ano, que representa cerca de um terço do montante anual
estimado para recuperar as três bacias do PCJ em um horizonte de 20
anos.

"O recurso arrecadado permitiu ao comitê ter um montante que
deixou de ser insignificante. Com um terço do investimento
assegurado com a cobrança, municípios têm mais fôlego para correr
atrás dos outros financiamentos para inteirar os 100%", comemora
Luiz Roberto Moretti, secretário-executivo do PCJ, comitê que é uma
das principais referências para o novo modelo de gestão hídrica
instaurado em 1997.

Como um efeito cascata, descreve Moretti, "organismos estaduais e
federais percebem o esforço e a capacidade de investimento da região
e fica até mais fácil conseguir recursos para a execução das
obras".

Com base na experiência acumulada desde antes do início da
cobrança, os comitês vão identificando necessidades específicas de
suas bacias. O PCJ, por exemplo, resolveu manter em 60% este
ano o percentual dos recursos destinados ao tratamento de esgoto,
como em 2008, e iniciou em 2007, em parceria com a ANA e a ONG The
Nature Conservancy (TNC), o projeto piloto do programa Produtor de
Água, que visa emunerar agricultores que conservam o solo, nascentes
e mata ciliar e recuperam pastagens degradadas pelo sistema de
pagamento por serviços ambientais (PSA).  Esse instrumento
econômico já é utilizado em Extrema (MG) e na Bacia
do Guarapiranga, na Zona Sul da capital paulista.

O dinheiro da cobrança também tem ajudado a enfrentar uma
fragilidade estrutural de muitas prefeituras: a incapacidade de
formular projetos bem orçados, com cronograma exequível e proposta
técnica consistente.Para contornar situação muito comum ao poder
público, o PCJ vem estimulando as prefeituras a criar grupos de
acompanhamento dos projetos com funcionários de carreira, a fim de
evitar a descontinuidade após as eleições. O grupo é um elo
entre o comitê de bacia e a prefeitura, com ganhos qualitativos na
elaboração de projetos. "A ideia foi um fracasso quando a
lançamos em 2006.  Mas insistimos na proposta e ano passado
conseguimos a adesão de três prefeituras ", diz Francisco Lahóz,
coordenador-geral da Agência de Água PCJ.

No comitê do Paraíba do Sul, o Ceivap, a estratégia para melhorar
o relacionamento com as prefeituras será conduzida em parceria com a
Caixa Econômica Federal (CEF), que enfrenta dificuldades parecidas
na análise de projetos de saneamento. Além da continuidade na
capacitação de técnicos na elaboração de projetos, iniciada em 2007,
o Ceivap terá como ponto focal na prefeitura o gestor municipal de
contratos (GMC), figura criada pela CEF.

Também é objetivo do Ceivap integrar sua capacitação com a
proporcionada aos municípios pela CEF de modo a racionalizar
esforços. Um bom projeto conta com mais vantagem não apenas no
momento da seleção de propostas, pelo comitê de bacia, como também
para captar verbas de fontes como a própria CEF e o Ministério das
Cidades. E nem precisa ser o projeto da obra em si.
Muitas vezes, a prefeitura não possui dinheiro para preparar o
projeto executivo de uma obra de grande envergadura, a exemplo de
uma estação de tratamento de esgoto (ETE).  O Ceivap detectou a
dificuldade e modificou radicalmente a distribuição dos recursos,
diminuindo de 60% para 34% a destinada às ETEs no plano de
investimentos de 2008.  "A redução foi determinada pelo Ceivap
com o propósito de aplicar dinheiro na elaboração de projetos,
visando a alavancagem de recursos de outras fontes", explica Hendrik
Lucchesi Mansur, coordenador de gestão da agência do Paraíba do Sul
(Agevap).

Um dos casos que motivaram o Ceivap a redesenhar sua estratégia
de investimento foi o da Prefeitura de Barra Mansa (RJ), que recebeu
R$ 650 mil da cobrança para formular um projeto executivo de
saneamento.  Graças ao projeto, Barra Mansa obteve um contrato
de R$ 41,5 milhões do Programa de Aceleração do Crescimento do
governo federal (PAC) para a realização de obras de saneamento.

É, portanto, mais uma indicação do efeito cascata que a cobrança
promove. Desde a criação, em 2003, o Ceivap arrecadou cerca de R$
41,6 milhões. Mas o valor alavancado pela cobrança, entre
contrapartidas e recursos do Programa Despoluição de Bacias
Hidrográficas (Prodes), da ANA, alcança R$ 82 milhões.  Mansur
observa que investimentos como os do PAC em Barra Mansa não entram
no montante alavancado pela cobrança, embora sejam efeito indireto
da implementação do instrumento.

Há, porém, nós a serem desatados para que o novo modelo funcione
a pleno vapor. Um deles é a morosidade da implementação da
cobrança. Desde que a Lei das Águas foi promulgada, em 1997,
apenas dois comitês federais iniciaram a cobrança. A ANA prevê
que até o primeiro semestre de 2010 o sistema também comece a
funcionar no Comitê do São Francisco, com previsão de arrecadação
anual de R$ 44,1 milhões das cobranças federal e estadual. Até
2015, outros três comitês federais terão iniciado a cobrança,
segundo a ANA: os dos rios Doce, Paranaíba e Grande.

O gerente de cobrança da ANA, Patrick Thomas, considera normal o
ritmo lento de implementação do mecanismo.  "Precisamos
considerar a complexidade do processo. O Comitê do São Francisco
opera em sete unidades federativas, com elevado grau de diversidade
institucional e regional", exemplifica.  Thomas prevê que, até
meados da próxima década, a arrecadação federal e estadual com a
cobrança alcançará pelo menos R$ 140 milhões ao ano em todo o
País.

Inspiração francesa

No âmbito estadual, a cobrança pelo uso da água já ocorre no
Ceará, Rio de Janeiro, Bahia e São Paulo. Minas Gerais aprovou o
mecanismo no final de março. Segundo Laura Stela Naliato, diretora
de recursos hídricos da Secretaria do Meio Ambiente de São Paulo,
mais quatro comitês estaduais devem iniciar a cobrança até 2010,
inclusive o do Alto Tietê, com atuação na Grande São Paulo e
previsão de arrecadação anual de até R$ 30 milhões.

Boa parte das travas que retêm um progresso mais acelerado de
implantação dos novos instrumentos têm origem no modelo
institucional do Estado federativo brasileiro.  Inspirado na
França, o Brasil redesenhou seu sistema em 1997, quando foi
promulgada a Lei das Águas.

O sistema francês possuicomo pilares a gestão descentralizada
participativa por bacia e a água dotada de valor econômico. Após
esbarrar na desconfiança inicial da sociedade sobre o novo sistema,
instituído em 1964, a França o consolidou nas décadas de 1970 e
1980.  Hoje suas seis agências de bacia arrecadam anualmente
cerca de 2 bilhões de euros.

Há, contudo, uma diferença básica entre os dois países. A
França é um exemplo de república unitária, em que o poder central é
exercido sobre todo o território, que possui apenas rios
nacionais. Seis agências de bacia centralizam a cobrança e a
aplicação do dinheiro. Já o Brasil é uma república federativa,
com legislações estaduais e nacional regulando os recursos hídricos,
regidos pela dupla dominialidade.

O PCJ driblou o embaraço institucional realizando o que chamam de
três-em-um.  Isto é, os três comitês com atuação em suas bacias
- um federal e dois estaduais - reúnem-se no mesmo plenário e
câmaras técnicas, aprovando deliberações conjuntas. Tratam as
bacias estaduais e a federal como uma única unidade de planejamento
e gestão.

O desafio agora é centralizar a cobrança federal e estadual em
uma única agência de bacia.  Para economizar gastos de custeio
e evitar desperdício de dinheiro na sobreposição de papéis, acelerar
procedimentos e reduzir a burocracia, o PCJ pretende criar a
Fundação Agência de Bacias PCJ, entidade de direito privado que
centralizaria o papel de gestora única do dinheiro arrecadado na
cobrança federal e estadual.

Para isso, porém, União e Estados terão de falar a mesma língua
na operação do novo modelo hídrico, pois a legislação mineira não
aceita a figura jurídica da fundação de direito privado para exercer
a função de agência de bacia. Como se vê, sangue-frio e alta dose de
paciência são mais que necessários para desatar os nós que emperram
um avanço mais veloz da implementação do novo modelo de gestão
hídrica.

Como desatar os nós da cobrança - Fontes:
ANA, Agência PCJ, Agevap, WWF, Secretaria do Meio Ambiente do Estado
de São Paulo e Rede das Águas

Dupla gestão: existência de rios federais e estaduais
causa burocracia, retarda a implementação da cobrança e outros
instrumentos de gestão e confusões com os usuários.

Solução: gestão compartilhada para rios estaduais e
federais com uma única agência de bacia, que centralizaria as
cobranças federal e estadual num único boleto e a aplicação dos
recursos.

Leis em colisão: falta sintonia entre leis federais e
estaduais, o que se nota na composição variável dos comitês e nos
obstáculos para criar uma agência única por bacia.

Solução: harmonizar as legislações de modo que a gestão da
bacia seja compartilhada, sem prejuízo da existência de
subcomitês.

Aplicação de recursos: os comitês não são informados sobre
a aplicação de recursos em projetos de recuperação ambiental das
bacias que não contam com repasses da cobrança.

Solução: obrigar os governos federal, estaduais e
municipais a informar e consultar os comitês sobre investimentos de
modo que se efetuem em consonância com o plano de bacia.

Projetos fracos: uma das principais dificuldades
enfrentadas pelos comitês é a falta de bons projetos para receber
recursos da cobrança.

Solução: criar grupos nas prefeituras com funcionários de
carreira para participar de capacitações, elaborar projetos mais
consistentes e funcionar como elo entre o comitê e o poder
local.

Sociedade civil: ONGs influentes se retiraram de comitês
importantes como o do Alto Tietê, na Grande São Paulo, e não dispõem
de recursos e programas para acompanhar o processo.

Solução: reconhecer o papel de interesse público da
participação social, com provisão de verbas dos fundos e da cobrança
para qualificar a atuação das entidades nos comitês.

Informação pública: páginas na internet de comitês e
sistemas de gerenciamento hídrico, como o paulista, são bastante
desatualizadas e de difícil compreensão pelo cidadão comum.

Solução: tornar prioritária a prestação pública de
informações atualizadas pelos sistemas de gerenciamento dos recursos
hídricos e comitês de bacia.

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